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孙代尧:公权力异化新形式及其根源

作者:    发布日期:2015-04-28   浏览次数:
《人民论坛》2014.04下  |  2014-11-13

◆改革发展到今天,排斥制度创新的理论观念与在改革过程中仰仗公共权力或资源而获得既得利益的部门和群体,业已结成互为奥援的“利益共同体”

◆公权力递延是当前中国社会中广泛存在、危害极大的新的权力异化形式,公共权力的家族化、裙带化、集团化,从根本上偏离了社会主义国家公共权力由人民授权的法则,加剧了民众对公共权力的不信任,破坏或边缘化了正当制度和正义程序

形形色色的公权力异化现象

改革开放至今,中国社会进入快速转型时期,公共权力异化表现出数量急剧增多、形式更加多样和社会危害更大的特点,公权力“不公”主要有三类表现。

第一类是公权力私用。公权力的代理人具有双重角色,他们既是公权力的行使者,同时也是普遍意义上的个人,所以在公权力运行过程中可能出现掌权者优先关注自己或与己有利害关系的社会成员的个人利益而非公共利益,进而做出以权谋私、公权私用的行为。权力寻租是当代中国公权力私用最突出的表现形式。市场经济体制建立以后,寻租从“体制内”向市场领域扩展,例如近年来涌现出大量身跨政商两界的“红顶商人”,领导经商、干部参股、官员当幕后老板的现象层出不穷。在一些大型国有企业中,公司领导及相关亲属染指工程招标、输送利益已是公开的秘密。一些官员面对钱色诱惑,守不住底线,与商人勾肩搭背、不分彼此。此外,从近年来中国的腐败情势看,公权私用还呈现出“涉黑”特点,在一些基层单位,权力、金钱与黑社会“结亲联姻”,刘汉涉黑集团即属此类。

第二类是公权力递延,通常表现为权力家族化、部门化或小集团化,主要有三种情况。一是领导干部故意“照顾”家族成员或身边亲近人员,或助其“入仕为官”,或借其代理寻租,典型的如2006年“安徽第一权力家族”王昭耀腐败案、“中石油腐败窝案”等。在这些行政机关或大型国企内部,建立了“以一把手为核心”的“独立王国”和各种利益分配潜规则。基层单位也有类似情况。2011年,北大社会学系冯军旗博士在其《中县千部》的论文中呈现了基层官员权力的“家族化”现象:以一个家族产生5个以上副科级干部为“大家族”,5个以下、2个以上为“小家族”的标准,中县竟存在21家政治“大家族”,140家政治“小家族”。二是领导的家族成员、身边工作人员利用领导的职务影响谋利,河北“二书记”李真案便是典型。三是部分领导的下属采用媚权的方式,处处迎合领导或与领导有亲缘、利益关系的人士,以此获得仕途上的升迁。公权力递延是当前中国社会中广泛存在、危害极大的新的权力异化形式,公共权力的家族化、裙带化、集团化,从根本上偏离了社会主义国家公共权力由人民授权的法则,加剧了民众对公共权力的不信任,破坏或边缘化了正当制度和正义程序,当前民众对“官二代”、“既得利益集团阻碍改革”等现象的批评正反映出对权力递万方数据延的不满与怨愤。

第三类是公权力缺位或越位。“缺位”指的是公权力在理应涉及的领域或地方“不作为”或是“有责无权”,即该管的地方“不主动管”或“无权可管”,从而导致制度建设滞后、国家治理能力低下。“越位”则包括公权力部门职能交叉、关系不顺或是政府权力过大、对市场和社会干预过多等,从而出现公权力不体现人民意志,甚至站到人民利益对立面的现象。正如1980年邓小平在谈到党和国家领导制度的改革时说的,“我们的各级领导机关,都管了很多不该管、管不好、管不了的事”。近年来此起彼伏的群体性事件,往往根源于公权力的缺位或越位引发民众不满。

综合来看,公权力异化的主要路径有两条:一是公权力的执行主体为了谋求私人利益而损害公共利益,即恩格斯所说的“为了追求自己的特殊利益,从社会的公仆变成了社会的主人”;二是由于制度设计不合理、发展水平较低或缺乏先进的现代政治理念,公共权力本身偏离了公共利益,最为突出的表现形式是公权力“缺位”、“越位”或“错位”等。从公共权力具体的异化形式来看,改革开放以后最为突出的新问题是公权力的递延。部门利益固化,既得利益集团、权力家族成为深化改革、促使公权力回归本位的最大障碍。

公权不“公”,原因何在

在中国,公权力异化的形成与演化既与公共权力本身的某些特性、运行方式紧密相关,同时又有其深刻的社会历史根源。

其一,权力中介形成和存在的必然性,造就了权力与人民脱节而出现异化的可能性。公权力最根本的属性是其公共性和人民性,中国社会主义制度构建的核心理念正是保证权力归属于人民、人民当家作主。但从现实的社会政治生活来看,每一个社会成员不可能随时随地去具体掌握并行使权力,而只能通过授权个别代表人物居于某种职位上去行使权力。因此,在人民与权力之间必然形成一个中介,在中国的日常话语中,这个中介便是政治领域内的“各级官员”、国有企事业单位的“主管领导层”和其他社会公共组织的“负责人群体”。一旦这些中介人物丧失代表性,人民与权力就会发生分离,公权力的人民性和公共l生发生质变,公权力往往转变为私人权力和个人特权,权力中介随之由人民的公仆变为人民的主人。

其二,对公权力的制约和监督不力,是权力异化的关键原因。孟德斯鸠在《论法的精神》中指出,“一切有权力的人都容易滥用权力,而且他们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。因此,为公权力的执行主体设定清晰的权力界限和活动范围十分关键。目前中国对权力主体行使权力的监督体系还比较脆弱,一方面是监督制度不够健全,对权力的内在有效制衡缺乏具体规定,重“自律”,轻“外控”,有些制度流于形式难以执行,最终沦为“花瓶”;另一方面则是在根深蒂固的“官本位”思维下,公权力行使主体权力观错位,习惯于家长式作风,不愿接受外部监督。由此,公权力在运行过程中易于被用来谋私,产生各种“不公”现象。

其三,中国公权力异化现象增多与思想观念落后不无关系。公权力“绝对为公”是一种理想状态,公权力异化则是世界各国的一种常态。形形色色的权力异化倒逼出各种各样的权力制衡理念和制度设计,相对来说,西方发达国家的权力制衡机制更为发达。然而,中国长期以来受意识形态的影响,把具有工具性意义的权力制衡与资本主义捆绑在一起,拒绝承认西方数百年制度文明发展中所形成的一些权力制衡机制的普遍性价值,特别是排斥和抵触外部监督和制约,只能把权力制衡寄托在革命时期形成的以“道德自律”为基础的自我约束机制上,导致中国权力监督机制的革新赶不上经济、社会的快速转型。加之中国体制深受苏联模式影响,虽经过三十余年改革,但在某些方面亦未能尽除其集权特色,公权力越位或错位的现象时有发生。因此。政治理念和思想观念上的落后、排外和保守,进—步导致了在权力带制衡机制上进行制度立新的迟滞。

中国公权力的权力限度、范围仍未完全厘清

“以权利制约权力”。公权力最大的制约力量来自人民,马克思主义性质的政党和国家政权理应最重视公共权力的人民性属性。马克思在总结巴黎公社经验时最为看重和肯定的是它的一系列民主实验,即普遍选举制度、公职人员问责制或随时罢免制度,以及社会自治制度,因为这些措施扫除了“国家事务的神秘性和特殊性这一整套骗局”,使所有的公职不再归一个“特殊阶层所私有”,以社会勤务员代替了“骑在人民头上作威作福的老爷们”。概言之,巴黎公社实现了广大人民的政治参与,以及对国家公权力和公职人员的有效监督,从而提供了一条可以防止国家公权力及其主体从社会公仆异化为社会主人的可行路径。进而言之,马克思提出了“社会把国家政权重新收回”和“人民群众把国家政权重新收回”的根本解决思路,即国家公权力回归社会和人民。马克思认为这是公权力的必然归宿,也是根本铲除公权力异化的必然要求。

“以权力制约权力”。将“绝对权力”拆解分立,也是制约公权力的重要路径。就中国实际而言,权力分立首先要确定公权力的职能范围,把一些权力下放给市场、社会和公民,特别是要大力提升社会自主性。经过三十余年的改革,当前中国公权力的权力限度、范围仍未完全厘清,十八届三中全会确立了推进国家治理体系和治理能力现代化的目标,中国政府正在向“把该放的权力放掉,把该管的事务管好”的目标进行改革,进一步简政放权将有助于减少公权力异化现象的发生。其次,在公权力“自律”的基础上赋予其他主体对公权力的监督权。邓小平十分强调党员领导千部要受监督,要使公权力“一怕党,二怕群众,三怕民主党派”。他还指出,最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。

“以法治制约权力”。法治对公权力的约束最为刚性,它以法律法规的形式给公权力设置了“高压线”,为国家公职人员套上了权力“紧箍咒”,是规范公权力运行,约束公职人员用权行为的有效机制之一。法洽不同于法制,法治强调依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法洽政府、法治社会一体建设,公权力与法人、自然人一样,都要置身于法律的框架之下,法律不仅仅用于治理经济和社会,同时也是规范、指导和约束公权力主体的工具。这既包括通过法律文本对公权力的权与责进行明确规定,也包括以法律手段实行严格的责任考核和责任追究。规范权力运行。十八届三中全会提出要推进“法治中国”建设,维护宪法法律权威,深化行政执法体制改革,确保依法独立公正行使审判权检察权,健全司法权力运行机制等,这些改革举措的根本目的都是要维护人民权益,保证公权力的人民陛属性,用“法”防范和矫正公权力异化。

对于中国来说,建立具有自身特色的社会主义宪政体制。进一步限制日益膨胀的公权力,首先需要克服来自思想观念的束缚和利益固化的阻碍。改革发展到今天,排斥制度创新的理论观念与在改革过程中仰仗公共权力或资源而获得既得利益的部门和群体,业已结成互为奥援的“利益共同体”。正如习近平总书记指出的,“在深化改革问题上,一些思想观念障碍往往不是来自体制外而是来自体制内”。改革之路既阻且长,要求执政党进一步解放思想,有自我革新、“自己拿起手术刀”的勇气和胸怀。邓小平在1986年提出,政治改革同经济改革是互动的关系,“只搞经济体制改革,不搞政治体制改革,经济体制改革也搞不通”,改革的成败是由政治层面、而非经济层面来决定的,“我们所有的改革最终能否取得成功,决定于政治体制的改革”。可以认为,中国接下来的改革将更加走向“政治化”,能否以新一轮反腐作为推动政治改革、建设“民主中国”和“法治中国”的突破口,值得关切。而最重要的是,要让民众看到希望。